Учредительство: комментарии экспертов

Учредительство сельских школ – вопрос особый, требующий отдельного рассмотрения. Мы обратились к экспертам с вопросом, как они оценивают идею перевода учредительства сельских школ на уровень региона?

Такой шаг может привести к ухудшению ситуации

Олег Смолин,

депутат Госдумы, первый зампред Комитета по образованию и науке:

– Начнем с того, что при нынешнем (де-юре) учредительстве школ на муниципальном уровне, бОльшую часть расходов (де-факто) несет субъект РФ. Поэтому перевод сельских школ на уровень региона даст немногое даже с учетом того, что региональные бюджеты менее пустые, чем муниципальные. В то же время такой шаг может привести к ухудшению ситуации, поскольку органы местного самоуправления, более связанные с детьми, не так охотно закрывают сельские школы, как это делают регионы. В идеале (но от этого мы очень далеки) надо было бы просто наполнить бюджеты местного самоуправления.

Регионы к этому не готовы

Инна Каракчиева,

ведущий советник Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации:

– Пока в нынешних условиях это осуществить невозможно. Идея неплохая, потому что в рамках бюджетной системы перечисление средств с регионального на муниципальный уровень идёт очень низкими темпами . Кроме того, эти средства не всегда доходят в полном объёме. Поэтому, конечно, перевод учредительства сельских школ на уровень региона мог бы решить проблему. Но для этого требуется изменение множества вопросов, начиная с вопроса финансирования и формирования объёмов финансирования, до вопроса самого управления, потому что большая часть, например, наших с вами школ относится к уровню муниципальной собственности, то есть, учредителем является муниципалитет. В случае, если регионы станут учредителями, они должны будут формировать запрос к образовательной организации. Готовы ли они к этому? Скорее, нет, чем да. Поэтому неготовность одних, неготовность других и нынешние условия нормативно-правового сопровождения, формирование финансирования бюджетной системы — все это пока не способствует воплощению в жизнь этой идеи.

Идею поддерживаю!

Илья Новокрещенов,

директор школы №2095 «Покровский квартал», г. Москва

– С учётом трудностей в доведении финансовых средств непосредственно до самих учреждений, о чем часто говорят многие директора сельских школ, и имея "перед глазами" прозрачную систему формульного, личностноориентированного финансирования в Москве, я поддерживаю эту идею.

Это существенно увеличит возможности учредителя регионального уровня решать задачи в интересах школьников

Татьяна Абанкина,

директор Центра государственного сектора экономики Института управления государственными ресурсами НИУ ВШЭ:

– Я считаю, что это очень правильная идея – сделать учредителями сельских школ региональный уровень власти. Дело всё в том, что сегодня сельское образование - это прежде всего управление именно сетью учреждений. Одна школа и муниципалитет не могут справиться с задачей обеспечения современного образования для сельских школьников. У нас очень заметные изменения в системе расселения произошли. У нас широко стал использоваться подвоз учащихся, различные формы сетевого взаимодействия, включая образовательный процесс в период летнего отдыха ребят (летние профильные лагеря), региональные центры, дистантные формы обучения для сельских школьников. И всё это должно делаться, конечно, с уровня субъекта Федерации, так, чтобы учредитель видел всю сеть, возможности обеспечения подвоза учащихся, использования форм полного дня или даже пришкольных интернатов, использование возможностей каникулярного времени, возможностей сотрудничества между профессиональными училищами, колледжами, университетами. И я очень поддерживаю эту идею, считаю ее абсолютно правильной, поскольку она существенно увеличивает возможности учредителя регионального уровня решать задачи в интересах школьников.

Для одних выход, для других шок

Сергей Заир-Бек,

ведущий эксперт Института образования НИУ Высшая школа экономики:

– Если это будет одним из вертикальных решений, это может только навредить. Пусть это решат сами школы вместе, взвесив все «за» и «против» совместно с их сегодняшними учредителями. А преимущества и недостатки есть и в случае муниципального, и в случае регионального учредительства. Для одних регионов перевод может стать выходом, для других – управленческим шоком.

Cчитаете ли вы, что перевод учредительства школ и детских садов на региональный уровень повысит эффективность управления и улучшит финансирование?

Муниципалитет не смог стать единицей развития

Ханафи Гулиев,

директор школы №2 г. Тырныауз Эльбрусского района Кабардино-Балкарской республики:

– Да, считаю. Эффективность управления повысится, потому что именно региональные власти имеют право на контроль и надзор, они проводят государственную итоговую аттестацию и учащихся, и учителей, и руководителей школ. Они проводят и курируют систему повышения квалификации. Сами они сейчас напрямую ни за что не отвечают. Кроме того, обладая правом на институциональные изменения, регион может смело пойти на структурные изменения, сейчас муниципалитет в этом абсолютно не заинтересован. Появится возможность создания образовательных округов, межмуниципальных департаментов образования. Получат новую жизнь муниципальные органы управления образованием, функционал которых изменится, а сейчас они просто не знают, чем заниматься. Иначе говоря, муниципалитет не смог стать единицей развития.

Улучшится и финансирование школ. Деньги у региона есть. Можно не констатировать нищету большинства муниципальных образований. Сама финансовая, налоговая политика в стране выстроена таким образом, что чем ближе к центру, тем больше денег,(хотя, во многих странах все наоборот, но это другая история.) Кроме того, исчезнет лишняя ступень прохождения денег в лице муниципалитета. Большинство из них вместо того, чтобы заниматься малым, средним бизнесом, созданием рабочих мест, сидят и ждут отчисления от системы образования, благо статья «Образование» составляет около 80% всего бюджета. Многие статьи у нас в республике уже сейчас централизованы ( ремонт, питание, учебники) и сосредоточены у региона, в том числе и вся система повышения квалификации. Считаю, что улучшится и вся система закупок.

Понятно, что все может состояться, если региональные власти передадут часть надзорных функций и контроля самой школе, независимым центрам оценки качества, гражданским институтам при одновременном повышении ответственности региональных властей за современную инфраструктуру и результативность работы всей системы.

Преимуществ больше, чем недостатков

Алдар Дамдинов,

депутат Госдумы, член комитета по образованию и науке:

– Эту тему подняла на Петербургском экономическом форуме министр образования и науки Ольга Васильева. На самом деле, тема не новая, несколько лет назад в нескольких субъектах пытались решить эту задачу, насколько помню, лучший опыт был у Самарской области. Закон «Об образовании в РФ» , в принципе, не запрещает перевод учредительства с муниципального на региональный уровень (хотя и с многочисленными оговорками).

Это хорошая идея, но для её осуществления необходимо решить ряд задач.

Во-первых, финансирование. Если с нормативным обеспечением ФГОС более или менее понятно, то муниципального норматива на содержание школ и детских садов сегодня практически нет, и разница между регионами значительно коррелируется. В нынешней кризисной ситуации местные бюджеты, а вместе с ними и образовательные организации испытывают большие трудности с обеспечением бесплатными учебниками, оборудованием, ремонтом и строительством новых зданий . Поэтому перевод учредительства на региональный уровень без планирования расходов на эти цели невозможен.

Во- вторых, управление. Сегодня в регионах активно действует сетевое сотрудничество школ, городских и сельских, базовых и филиалов. В регионах актуальным становится создание образовательных округов. И здесь воникает вопрос:на каком уровне проще и эффективнее управлять сетью — на местном или на региональном?

Обеспечение образовательных организаций педагогическими кадрами - суперактуальная тема. Где лучше и эффективнее её решать: на уровне субъекта РФ или на муниципальном?

В целом я вижу преимуществ больше, чем недостатков.

Проблема в другом: готовы ли регионы взять на себя дополнительные полномочия и ответственность?

Я думаю, что нет, поэтому ввести эту реформу с завтрашнего дня точно не удастся. Потребуется провести всю подготовительную работу, о которой я сказал выше.

Стратегией образования муниципалитеты не занимаются, но оказывают большое воздействие на школу

Наталья Шадрина,

заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика»:

– Субъекты Федерации не имеют полномочий влиять на образовательную политику и организационные вопросы, а муниципалитеты урезают финансирование школ. Потеря объемов субвенции происходит при перераспределении средств на уровне муниципалитета, который направляет бюджетные средства на иные потребности, не связанные с образованием. Именно муниципалитеты оказывают большее воздействие на школу, чем все остальные уровни управления, при том, что стратегией образования муниципалитет не занимается.

Есть проблемы и в системе оценки качества образования. Школы не верят в «независимость» оценки качества их работы, и действительно, на данный момент отсутствуют реальные механизмы, инструменты, процедуры проведения независимой оценки качества образования.

Нет единства в системе оплаты труда педагогов, и наблюдаются противоречия в целевых установках: «оплата по результатам» или линейка соответствия среднему уровню заработной платы в регионе. Существует дисбаланс уровня оплаты труда педагогов между регионами Российской Федерации. Стимулирующая часть зарплаты не выполняет своей функции: основной объем заработной платы составляет оплата урочной нагрузки педагогов, а внеурочная деятельность практически не оплачивается. В итоге заработная плата увеличивается за счет роста учебной нагрузки и интенсивности труда педагогов.

За 20 лет региональное учредительство доказало свою эффективность

Ефим Коган,

научный руководитель Приволжского филиала Федерального института развития образования:

– Такой вопрос для меня звучит как из далекого прошлого, потому что в Самарской области он был поставлен почти 20 лет тому назад. Все началось с того, что по целому ряду причин финансирование муниципальных учреждений образования было введено в задачи регионального бюджета. Тогда же стала внедряться система нормативного финансирования всех уровней образования, подведомственных региональному правительству. Через много лет эта норма была установлена в стране – региональные бюджеты стали выделять субвенции муниципалитетам на финансирование образования по нормативам. Мы тогда пришли к противоречивой ситуации – муниципалитеты как учредители по закону выполняли все функции управления образовательными системами, а финансирование было задачей региона. Фактически регион расплачивался за чужие управленческие решения в прямом и переносном смысле слова. У каждого муниципалитета свои взгляды на смысл, цели, содержание, задачи системы образования. Очень часто они смотрят на образовательные организации как на ресурс избирательных кампаний. Наконец, границы муниципалитетов не должны разделять доступность образовательных организаций. Есть еще один момент – в известной мере, границы муниципалитета как учредителя ограничивает мировосприятие. Эти границы для целей системы образования нужно было убрать. Поэтому было принято решение принципиально изменить схему управления дошкольным, общим и дополнительным образованием детей, а впоследствии и профессиональным. Вся территория региона разделена на 13 образовательных округов, объединивших образовательные ресурсы муниципалитетов по определенному принципу - округ должен иметь перспективу экономического развития с формированием структурно организованных трудовых рынков для профессиональной ориентации и подготовки школьников. Муниципальные органы управления образованием были ликвидированы. .Руководят округами территориальные органы управления Министерства образования Самарской области. Их задача - организация ресурсов в округе для выполнения задач региона, родителей и обучающихся.

За этот период система доказала свою эффективность: она позволила сформировать оптимальную организацию инфраструктуры, ликвидировать малокомплектные школы, ввести современные образовательные технологии на всей территории региона, обеспечивая доступность их развитой системой «Школьный автобус».

За несколько лет уровень подготовки сельских школьников уже не уступал городским.

За счет ликвидации муниципальных органов управления образованием удалось оптимизировать административные структуры и сэкономить средства на их содержание, повысилась мера ответственности за решение задач на территории, улучшилась управляемость системой образования.

Благодаря этой реформе мы практически ликвидировали образовательные границы между муниципалитетами, что расширило возможности родителей для поиска подходящей школы, детского сада, колледжа и т.д. Это формирует академическую мобильность учащихся, конкуренцию между образовательными организациями, единые целевые установки, образовательные результаты и способы их оценивания. Это и есть единое образовательное пространство, о котором так много говорят.